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Le roi en son Conseil : la monarchie au travail

Dossier - De François Ier à Louis XVI, le fonctionnement de la monarchie absolue en France
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De l’émergence du monarque absolu au XVIe siècle, jusqu’à la crise de l’État monarchique à la fin du XVIIIe siècle, voici un voyage de trois siècles dans les rouages de la monarchie française, à la rencontre des rois qui ont gouverné la France.

  
DossiersDe François Ier à Louis XVI, le fonctionnement de la monarchie absolue en France
 

L'autorité du monarque réside dans sa personne, il a reçu au moment de son sacre, le pouvoir de commander, de juger et celui de dire la loi. Tous les pouvoirs émanent du roi et celui-ci n'est responsable que devant Dieu. La monarchie conduit donc à la centralisation du pouvoir puisque le fonctionnement de l'autorité repose sur le roi seul. Louis XIV n'a pas déclaré « L'État c'est moi ! » mais Bossuet a bien écrit « Tout l'État est en lui ».

Concrètement l'absolutisme royal ne peut pas être le fait d'une personne ; le principe du gouvernement royal est incarné par le système des Conseils qui atteint sa forme aboutie sous Louis XV. Voici comment fonctionne le gouvernement après la « prise de pouvoir » par Louis XIV en 1661.

Cabinet du Conseil du roi au château de Versailles. © Photo Dennis Jarvis, Wikimedia Commons, domaine public

Le système des conseils

L'instance majeure est le « Conseil d'en Haut » (baptisé ainsi depuis 1643) : composé au plus de sept membres sous Louis XIV, c'est le groupe des conseillers d'État réunis autour du roi (ou ministres, terme ayant sa signification actuelle à partir des années 1730) ; ils délibèrent secrètement des affaires du royaume, intérieures et extérieures. On devient conseiller d'État sur simple ordre verbal du souverain et la concurrence est redoutable : Louis XIV a toujours choisi des ministres concurrents pour éviter le risque d'avoir un corps ministériel soudé qui pourrait former un contre-pouvoir. Les ministres conseillent mais ne détiennent aucun pouvoir de décision. Les principaux responsables de l'exécutif sont les quatre secrétaires d'État (créés par Henri II en 1547) en charge des affaires étrangères, de la guerre, de la marine et des ordres du roi. Le Contrôleur général des finances dont l'autorité s'affirme durant le règne de Louis XIV, s'occupe des finances du royaume, de l'administration générale, la police, les travaux publics, du commerce et de l'industrie. C'est un véritable ministre de l'Intérieur qui dirige l'administration du royaume par le biais des intendants (Colbert est à ce poste de 1665 à 1683). À côté des ministres peuvent également figurer au Conseil d'en Haut, des personnalités choisies pour donner leur avis sur la politique du souverain : il s'agit de membres de la noblesse, plus rarement du clergé mais plus aucun représentant de la famille royale.

Jean-Baptiste Colbert par Philippe de Champaigne en 1655. Metropolitan Museum of Art, New York. © Metropolitan Museum of Art, Wikimedia Commons, domaine public

Les  affaires intérieures sont examinées par le deuxième conseil, celui des Dépêches. Les quatre secrétaires d'État entrent au Conseil des Dépêches où leur concours s'avère indispensable. Chacun gère un ensemble de provinces et apporte une unité dans l'administration des différentes généralités du royaume, en centralisant notamment tous les rapports envoyés par les intendants. Le Contrôleur général des finances et le Garde des sceaux y siègent également. Ce conseil joue également le rôle de tribunal administratif suprême, en examinant les plaintes déposées contre des officiers royaux. Il peut casser les arrêts du Parlement, c'est ce que l'on appelle le pouvoir de cassation.

Le troisième conseil du gouvernement royal est celui des Finances : il a été mis en place par Louis XIV en septembre 1661, après l'arrestation du Surintendant des Finances Nicolas Fouquet. Ce conseil gère plus spécialement les impôts directs et indirects ; les décisions importantes en matière fiscale et financière y sont prises mais également lors d'entretiens entre le roi et le Contrôleur général des finances.

Le quatrième conseil désigné comme Conseil d'État privé (ou Conseil des parties) est en fait une cour chargée de juger en dernière instance, les litiges opposant des particuliers et des collectivités à l'État royal, dans tous les domaines. On peut dire qu'il est à la fois l'ancêtre du Conseil d'État actuel et de la Cour de Cassation. Il peut casser les avis du Parlement, se prononcer sur des jugements rendus par tous types de tribunaux. Ce Conseil d'État privé est composé de conseillers d'État assistés de « maîtres des requêtes ordinaires » : 350 à 400 arrêts y sont rendus chaque année. Il devient un instrument essentiel entre les mains du roi qui l'utilise pour toutes les affaires de justice, au détriment du Parlement de Paris qui est pourtant la cour souveraine de justice pour tout le royaume.

Louis XIV tient une séance du Conseil d'État (ou Conseil des Parties) vers 1672. Anonyme, château de Versailles. © RMN (Château de Versailles), Christian Jean

Afin de préparer le travail des conseils, la monarchie dès Louis XIII s'est progressivement dotée de bureaux et de commissions du Conseil. Chaque secrétaire d'État dispose d'une dizaine de bureaux, dirigés par les premiers commis. Du secrétaire d'État au dernier greffier, le personnel ministériel est d'une remarquable stabilité : on entre dans les bureaux du roi uniquement par faveur et on y reste jusqu'à la mort. Chaque emploi vacant est transmis à un proche du précédent titulaire, par recommandation et non au mérite.

Les décisions prises par le roi en son Conseil

De la décision prise en Conseil à l'application des actes royaux (ordonnances, édits, déclarations, lettres patentes), la procédure est toujours la même : l'acte contresigné par le roi, est porté par le chancelier devant la Grande Chambre du Parlement de Paris, pour enregistrement. Inscrit sur les registres, l'acte est diffusé dans chacune des juridictions du royaume (bailliages et sénéchaussées), puis affiché dans un endroit public et lu par un juré-crieur pour être connu de tous. Dans chaque ville et village, il appartient au curé de faire part des décisions royales à ses paroissiens ; à partir de 1695, les actes royaux ne sont plus lus pendant la messe mais affichés sur la porte de l'Église. On sépare espace civil et espace religieux. Les décisions royales peuvent être classées de la manière suivante.

Les décisions générales :

  • ordonnances : règlements d'ordre général (justice, administration, armée) ;
  • édits, déclarations ou lettres patentes : points particuliers ou ponctuels (fiscalité, valeur des monnaies, droit accordé à un individu...).

Les modes d'expression rapide de l'autorité royale :

  • lettre missive : l'ordre donné est exécutable immédiatement ; ce type de lettre non publiable est clos par un cachet de cire d'où le nom « lettre de cachet » (grand cachet : convocation du Parlement pour un enregistrement autoritaire ; petit cachet : enfermement, exil ou libération d'un particulier) ;
  • arrêt du Conseil : jugement irrévocable s'appuyant sur le Conseil du roi comme tribunal ; mode d'expression privilégié des décisions prises au sein du Conseil dès les années 1700.

Un outil de l’absolutisme royal : le « lit de justice »

Dès la fin du XVIe siècle, les rois prennent l'habitude de s'appuyer sur cet impressionnant cérémonial pour imposer des décisions d'ordre pratique. Les Parlements ne détiennent pas de pouvoir législatif mais ils concourent en principe à la publication des lois : elles sont lues solennellement en présence du roi, dans la Grande Chambre du Parlement, avant d'être enregistrées c'est-à-dire transcrites sur les registres ; c'est le « lit de justice ». À cette occasion, les Parlements peuvent émettre des observations appelées « remontrances » et demander au roi des modifications au texte de loi.

Lit de justice tenu par le jeune roi Louis XV (cinq ans) après la mort de Louis XIV en septembre 1715, par Louis-Michel Dumesnil. © Château de Versailles, Wikimedia Commons, domaine public

Lorsque le Parlement de Paris se révolte durant la Fronde (1648-1652), il doit faire face à des arguments qu'il a contribué à élaborer, à savoir la souveraineté incarnée dans la personne du roi et indépendante de l'âge du souverain. En 1673, les parlementaires perdent leur droit de remontrance qu'ils retrouvent en 1715, à la mort de Louis XIV. Mais le lit de justice ne perd jamais de son efficacité : l'apparition du roi devant le Parlement impose la soumission des parlementaires à la volonté du souverain.